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23.05.2015

Referat des Ersten Beigeordneten Dr. Andreas Jürgens

Sehr geehrte Damen und Herren,

auch ich möchte Sie zu dieser Veranstaltung am heutigen Tage recht herzlich begrüßen und freue mich, dass Sie der Einladung zu der Fachtagung „Budget für Arbeit“ so zahlreich gefolgt sind.

Hinter dem Begriff „Budget für Arbeit“ verbergen sich verschiedene Modelle die eines gemeinsam haben: behinderten Menschen, die in einer Werkstatt für behinderte Menschen beschäftigt sind oder ohne das Budget für Arbeit in einer solchen aufgenommen würden, durch finanzielle Unterstützung eine Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu ermöglichen. Wir haben Beispiele aus Niedersachsen und aus Rheinland-Pfalz gehört, wie dies in diesen Ländern umgesetzt wird. Auch in Hessen denken wir darüber nach. In der Koalitionsvereinbarung zwischen CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für die Verbandsversammlung des LWV-Hessen heißt es etwas allgemein: „Die Inklusion der Menschen mit Behinderungen auf dem ersten Arbeitsmarkt hat Vorrang vor dem Ausbau weiterer Werkstattplätze“. Im Koalitionsvertrag für Hessen heißt es etwas konkreter:

„Wir wollen auch Menschen mit Behinderungen den Weg auf den 1. Arbeitsmarkt ermöglichen, die derzeit in ‚Behindertenwerkstätten‘ tätig sind, z. B. durch ein ‚Budget für Arbeit‘.“ Was immer der LWV Hessen in Sachen Budget für Arbeit entwickeln will, wird in enger Abstimmung mit dem Land erfolgen müssen. Wir sind zwar keine Landesbehörde, sondern ein Kommunalverband. Wir unterliegen allerdings der Rechtsaufsicht und im Bereich des Integrationsamtes auch der Fachaufsicht des Landes. Eine enge Abstimmung ist daher nicht nur politisch sinnvoll und notwendig, sondern auch rechtlich geboten.

Warum denken wir über ein Budget für Arbeit nach? Aus meiner Sicht können verschiedene Interessenlagen dafür sprechen:

  1. die betroffenen behinderten Menschen sollen dabei unterstützt werden, statt der Sonderwelt WfbM eine Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, d.h. gemeinsam mit nicht behinderten Menschen, in regulären Betrieben. In einem ordentlichen Arbeitsvertrag mit den gleichen Rechten und Pflichten wie anderen Arbeitnehmern auch, zu einem Einkommen, das dem Entgelt der anderen Kollegen entspricht. Sie werden damit in aller Regel zugleich unabhängig von Sozialhilfeleistungen und können ihren Lebensunterhalt eigenständig bestreiten.

  2. die Arbeitgeber, die durch den Zuschuss des Budgets für Arbeit auch Personen in ihren Betrieben wirtschaftlich einsetzen können, bei denen es ohne diesen Zuschuss schwierig bis unmöglich wäre. Im Zuge des Fachkräfte- und allgemeinen Arbeitskräftemangels könnte großes Interesse daran bestehen, möglichst viele Menschen zu befähigen, auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt tätig zu sein. Dafür brauchen wir nicht nur Menschen mit hohen oder höchsten Qualifikationen. Wenn dem Fachkräftemangel durch Höherqualifikation begegnet werden soll, macht jeder Aufstieg in der Qualifikation unten Platz für weniger qualifizierte Menschen. Das erleichtert auch die Beschäftigung vieler behinderter Menschen.

  3. der Sozialhilfeträger – in Hessen der LWV – kann damit die engen Grenzen die gesetzlichen Vorgaben des SGB XII kreativ gestalten. Nach § 54 SGB XII i. V. m. § 41 SGB IX ist der Sozialhilfeträger für die Finanzierung der Beschäftigung im Arbeitsbereich einer anerkannten WfbM zuständig für diejenigen Leistungsberechtigten, die keinen anderen Kostenträger haben. Es geht dabei um Personen, bei denen eine Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt wegen Art oder Schwere der Behinderung nicht, noch nicht oder noch nicht wieder in Betracht kommen und die in der Lage sind, wenigstens ein Mindestmaß an wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung zu erbringen. Sie gelten als dauerhaft voll erwerbsgemindert, also erwerbsunfähig. Für die Förderung der Beschäftigung von erwerbsfähigen behinderten Menschen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt sind andere Sozialleistungsträger, insbesondere die Bundesagentur für Arbeit und die Rentenversicherungsträger, sowie das Integrationsamt zuständig. Für die Sozialhilfeträger kommt daher eine Förderung von Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt tatsächlich nur in Betracht, wenn ansonsten eine Beschäftigung in einer WfbM gezahlt werden müsste. Für uns beschränkt sich daher die Zielgruppe bei einem Budget für Arbeit tatsächlich auf diesen Personenkreis. Gelegentlich geäußerte Wünsche, dass das Budget für Arbeit auch für andere Personen gelten soll, müssten sich nach der heutigen Rechtslage an andere Träger richten.
    Zur Klarstellung: Die Beschränkung auf den Personenkreis der WfbM-Berechtigten gilt natürlich nicht für unser Integrationsamt. Das Hessische Perspektivprogramm zur Verbesserung der Arbeitsmarktchancen schwerbehinderter Menschen (kurz: HePAS), das wir im letzten Jahr zusammen mit dem Hessischen Ministerium für Soziales und Integration aufgelegt haben, gilt für alle behinderten Menschen, die auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden.

  4. will ich noch anfügen: die Interessen der Werkstätten für behinderte Menschen als Einrichtung zur Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben. Sie haben nach § 136 SGB IX den Auftrag, behinderten Menschen eine angemessene berufliche Bildung und eine Beschäftigung anzubieten und Ihnen zu ermöglichen, ihre Leistungs- oder Erwerbsfähigkeit zu erhalten, zu entwickeln, zu erhöhen oder wiederzugewinnen.
    Und – so heißt es ausdrücklich im Gesetz –: „Sie fördert den Übergang geeigneter Personen auf den allgemeinen Arbeitsmarkt durch geeignete Maßnahmen.“
    Dieser gesetzlichen Verpflichtung nachzukommen wird den Werkstätten durch ein Budget für Arbeit vermutlich erleichtert. Außerdem haben die Werkstätten sowohl im Berufsbildungs- als auch im Arbeitsbereich ausgelagerte Plätze auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt anzubieten, die sowohl zum Zwecke des Übergangs als auch als dauerhaft ausgelagerte Plätze angeboten werden können.

Damit kommen wir zu der Frage, was sich in Hessen eigentlich in der Vergangenheit getan hat, um den Übergang behinderter Menschen aus der Werkstatt für behinderte Menschen auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu fördern. Denn die Tatsache, dass wir bisher kein Budget für Arbeit haben, bedeutet ja nicht, dass wir auf diesem Gebiet untätig geblieben sind.

Dem gesetzlichen Auftrag haben sich die Träger der hessischen Werkstätten für behinderte Menschen und der LWV Hessen vielmehr bereits in den 1990er Jahren gestellt. Mit dem damaligen Hessischen Konzeptionspapier zur Schaffung und Finanzierung von Arbeits-, Ausbildungs- und Beschäftigungsplätzen außerhalb von Werkstätten für Behinderte, wie sie damals bezeichnet wurden, wurde ein innovativer Ansatz verfolgt, der sich aus meiner Sicht durchaus bewährt hat. Parallel dazu hat der LWV Hessen den Werkstätten, die sich diesem Auftrag im besonderen Maße stellen wollten, zusätzliches Personal finanziert, welches sich mit diesem Themenfeld schwerpunktmäßig beschäftigt hat.

Es handelt sich dabei um die Fachkräfte für berufliche Integration – kurz FBI genannt – die es mittlerweile bei nahezu allen hessischen Trägern von hessischen Werkstätten für behinderte Menschen gibt.

Um die Grundlagen für die Arbeit zu aktualisieren, hat eine Arbeitsgruppe ein Nachfolgepapier zu dem bereits zitierten Hessischen Konzeptionspapier erarbeitet, das Ihnen vielleicht als Hessisches Übergangspapier – kurz HÜP genannt – ein Begriff ist.

Ein zentraler Punkt bei der Überarbeitung war bei den Betriebsintegrierten Beschäftigungsplätzen, wie die früheren „Außenarbeitsplätze“ jetzt heißen, stärker den individuellen Bedarf des behinderten Menschen in den Mittelpunkt zu rücken. Daraus ist eine neue Finanzierung entstanden, die genau diesem Ziel Rechnung trägt.

Parallel dazu wurde zwischen der Liga der Freien Wohlfahrtspflege in Hessen, den Verbänden privater Träger in Hessen und dem LWV Hessen eine Rahmenzielvereinbarung über den Ausbau von Betriebsintegrierten Beschäftigungsplätzen – kurz BiB genannt – für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2016 abgeschlossen. Ziel dabei ist es, die Betriebsintegrierten Beschäftigungsplätze von 600 wie zu Beginn dieser Laufzeit auf 1200 bis zum Ende der Laufzeit zu verdoppeln. Dabei sind die Personen auf den BiBs weiterhin Mitarbeiter der Werkstatt zu den Bedingungen der Werkstattmitarbeiter. Die Idee ist allerdings, dass bei einer entsprechenden Eignung auch ein Übergang in den Betrieb erfolgt, bei dem die BiBs eingerichtet sind.

Um das gesetzte Ziel zu erreichen, hat der LWV Hessen mit allen Trägern von hessischen Werkstätten für behinderte Menschen eine bilaterale Zielvereinbarung geschlossen, um zum einen den Ausbau von den Betriebsintegrierten Beschäftigungsplätzen und zum anderen eine Steigerung von Vermittlungen aus der WfbM auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu beschreiben.

Nach zwei Jahren kann festgestellt werden, dass die Zahl der 600 BiB im Vergleich zum Beginn des Abschlusses der Rahmenzielvereinbarung um nahezu 50 Prozent auf 887 BiB zum 31. Dezember 2014 gesteigert werden konnte. Bei mehr als 16.500 Personen, die in Kostenträgerschaft des LWV Hessen in hessischen Werkstätten für behinderte Menschen beschäftigt sind, eine beachtliche Zahl.

Dies ist ein Erfolg für jede einzelne Person, die die Chance erhält, sich auf einem BiB zu profilieren, und ggf. den Schritt schafft, ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt einzugehen. Auch bei diesem Ziel, das unserem in 2013 verabschiedeten Leitbild Inklusion entspricht, konnten wir bezogen auf die Leistungsberechtigten in Zuständigkeit des LWV Hessen eine kontinuierliche Steigerung in den letzten fünf Jahren feststellen.

Waren es in 2010 noch 21 Personen, konnten in 2011 bereits 23 Personen den Wechsel auf den allgemeinen Arbeitsmarkt in ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis vollziehen. In 2012 und 2013 haben jeweils 28 Personen diesen Schritt geschafft, wobei im letzten Jahr 2014 wiederum eine Steigerung auf 35 Personen festzustellen war. Dies ist ein erfreulicher Verlauf. Hinzu kommen noch die Personen, die den Wechsel vollziehen und in Kostenträgerschaft z. B. der Bundesagentur für Arbeit, der Deutschen Rentenversicherung oder anderer außerhessischer Sozialhilfeträger stehen. Die Zahlen für 2014 liegen noch nicht vor.

Ich kann aber bezogen auf die Jahre 2012 und 2013 feststellen, dass die Vermittlungen in Ihrer Gesamtheit über alle Kostenträger hinweg, von 37 im Jahr 2012 auf 48 in 2013 gestiegen sind.

Inwieweit das seit 2014 geltende Hessische Perspektivprogramm zur Verbesserung der Arbeitsmarktchancen schwerbehinderter Menschen – kurz HePAS – eine positive Wirkung entfaltet, wird sich noch zeigen müssen. Wir konnten in dieses Programm jedenfalls ausdrücklich die Förderung beim Übergang von einer Werkstatt in ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis aufnehmen.

Für diese Personen gilt: Sie konnten ohne zusätzliches Budget für Arbeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt tätig werden. Sie leben derzeit unabhängig von Hilfe zum Lebensunterhalt und von Eingliederungshilfe.

Wenn wir uns jetzt mit der Frage eines Budgets für Arbeit beschäftigen, müssen wir uns fragen, ob und wie wir dieses so gestalten können, dass wir die bisherigen Erfolge noch steigern können, ohne reine Mitnahmeeffekte zu erzielen. Budget für Arbeit ist eine Art Lohnkostenzuschuss, der aus Sozialhilfemitteln gezahlt wird, u.U. ergänzt durch weitere Leistungen. Bei der Ausgestaltung sind aus meiner Sicht eine Reihe von wichtigen Aspekten zu beachten, die ich im Folgenden darstellen möchte. Dabei möchte ich zunächst einmal die Sicht der betroffenen behinderten Menschen einnehmen, soweit mir dies möglich ist.

Er wird einer Tätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt nachgehen und dazu einen Arbeitsvertrag abschließen. Dies bedeutet eine rechtliche Gleichstellung mit anderen Arbeitnehmern statt der besonderen Rechtsstellung der Werkstattmitarbeiter, die nach wie vor nicht als Arbeitnehmer gelten.

Die Arbeit wird es ermöglichen, ein möglichst selbständiges Leben zu führen und den eigenen Lebensunterhalt aus eigenen Kräften sicherzustellen. Dies führt zu mehr Selbstbestimmung und Selbstbestätigung. Ein außerordentlich wichtiger Aspekt. In dem Zusammenhang wundert mich auch nicht eine Feststellung, die der Landschaftsverband Westfalen-Lippe getroffen hat. Bei den Personen, die über das dortige Budget für Arbeit den Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt geschafft haben, zeichnet sich ab, dass auch der Unterstützungsbedarf im Bereich Wohnen sinkt. Wer mehr Selbstständigkeit im Bereich Arbeit erfährt, findet sich auch in anderen Lebensbereichen besser zurecht und braucht hierbei weniger Unterstützung. Für die betroffenen Menschen ein Zugewinn an Selbstbestimmung. Für den Kostenträger eine zusätzliche Entlastung.

Diesem Ansatz der Normalisierung muss aus meiner Sicht auch die technische Umsetzung folgen. Das Budget für Arbeit kann daher nicht nach dem Prinzip erbracht werden, wie wir es vom persönlichen Budget in anderen Leistungsbereichen kennen. Das persönliche Budget bedeutet, dass der Betroffene Geld erhält, mit dem er sich soziale Dienstleistungen – z.B. im betreuten Wohnen – am Markt eigenständig beschaffen kann. Das Arbeitsverhältnis ist aber dadurch gekennzeichnet, dass der Arbeitnehmer Arbeitszeit und Arbeitsleistung schuldet, der Arbeitgeber das entsprechende Entgelt. Dazu würde es nicht passen, wenn der (behinderte) Arbeitnehmer den Arbeitgeber dafür bezahlt, dass dieser ihn beschäftigen und bezahlen kann. Das Budget für Arbeit sollte daher m.E. als Lohnkostenzuschuss an den Arbeitgeber ausgestaltet sein, also als direkte Leistung von uns an den Arbeitgeber und nicht im „Umweg“ über den Leistungsberechtigten.

Aus Sicht der Betroffenen ist ein weiterer Aspekt von Bedeutung. Bei der Beschäftigung in einer WfbM werden aus Bundesmitteln Rentenversicherungsbeiträge geleistet, die den Betroffenen eine Erwerbsminderungsrente nach 20 Jahren aufgrund von Beiträgen in Höhe von 80 Prozent eines Durchschnittsbeitrags gewährleisten. Bei einer Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt werden Rentenversicherungsbeiträge nach dem realen Einkommen berechnet, das beim Budget für Arbeit in den meisten Fällen deutlich darunter liegen wird, vermutlich eher in der Nähe des Mindestlohns. Für diejenigen, die bereits eine Rente beziehen, oder kurz davor sind, ist daher ein Wechsel auf den allgemeinen Arbeitsmarkt nicht sehr attraktiv. In Betracht kommen daher aus meiner Sicht vor allem Personen, die unmittelbar vor Aufnahme in eine Werkstatt stehen oder erst relativ kurze Zeit dabei sind.

Auch für diese Personen, so zeigen es auch die Regelungen in anderen Bundesländern, ist es unerlässlich, den betroffenen Personen ein uneingeschränktes Rückkehrrecht in die Werkstatt für behinderte Menschen einzuräumen, sofern die Tätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt nicht weiter aufrechterhalten werden kann. Dieser Punkt ist aus meiner Sicht von besonderer Bedeutung. In diesem Falle müssten die bereits erworbenen Anwartschaften, die aus früheren Beschäftigungszeiten in der WfbM herrühren, wieder aufleben. Die betroffenen Personen können weiterhin als dauerhaft voll erwerbsgemindert gelten, da sie nur mit diesem Lohnkostenzuschuss ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis eingehen können.

Daraus abgeleitet die nicht minder bedeutsame Frage, welche Folgen sich bzgl. der rentenversicherungsrechtlichen Ansprüche mit dem Wechsel aus der Werkstatt auf den allgemeinen Arbeitsmarkt ergeben?

Ich habe deswegen die Deutsche Rentenversicherung Hessen um die Beantwortung verschiedener Fragen gebeten, die sich im Kontext etwaiger Überlegungen zu dem Thema von heute stellen. Diese sind im Vorfeld zu beantworten, um sie in die weiteren Überlegungen, unter welchen Bedingungen ein Budget für Arbeit möglich ist, einzubeziehen. Nur so wird es möglich sein, dass die betroffenen Personen möglichst umfänglich beraten werden können, um sich bestenfalls für einen Wechsel auf den allgemeinen Arbeitsmarkt entscheiden zu können.

Aus Sicht des LWV Hessen ist selbstverständlich darüber hinaus die finanzielle Ausgestaltung eines solchen Budgets für Arbeit von Bedeutung. Wie hoch soll ein Zuschuss sein, welchen Anteil sollen die Arbeitgeber übernehmen, wie kann erreicht werden, dass v.a. die Personen profitieren, die ansonsten keine oder kaum Aussichten haben. Es soll schließlich so ausgestaltet sein, dass potentielle Arbeitgeber mit den finanziellen Konditionen eine Perspektive für behinderte Menschen bieten können. Soweit ich informiert bin, wird in den meisten Ländern, in denen ein Budget für Arbeit existiert, ein Zuschuss von bis zu 70 Prozent des Arbeitgeberbruttos geleistet, höchstens jedoch der im Falle einer WfbM-Beschäftigung zu zahlende Betrag. Dazu gibt es weitere klärungsbedürftige Fragen. So kommt es entscheidend darauf an, ob dazu Eingliederungshilfemittel des Sozialhilfeträgers allein zur Verfügung gestellt werden oder aber auch ergänzende Mittel des Integrationsamtes aus der Ausgleichsabgabe eingesetzt werden können.

Wie Ihnen bekannt ist, leistet das Integrationsamt einen nicht unerheblichen Beitrag an finanziellen Leistungen an den Arbeitgeber, wenn dieser einen schwerbehinderten Menschen – gerade im Anschluss an Beschäftigung in einer Werkstatt für behinderte Menschen – beschäftigt. Diese sollten Bestandteil eines Budgets für Arbeit sein. Dies muss mit dem Hessischen Ministerium für Soziales und Integration abgestimmt werden, dessen Fachaufsicht wir im Bereich des Integrationsamtes unterliegen.

Darüber hinaus ist ebenfalls die Frage zu beantworten, inwieweit auch ein Integrationsfachdienst die Begleitung am Arbeitsplatz sicherstellen kann, um den Wechsel aus der Werkstatt auf den allgemeinen Arbeitsmarkt für den behinderten Menschen, aber auch für den Arbeitgeber erfolgreich zu gestalten.

Sie sehen, es gibt viele Fragen, die es zu beantworten gilt, um dem Budget für Arbeit näher kommen zu können.

Insofern freue ich mich auf die unterschiedlichen Diskussionsrunden, die dafür genutzt werden können, Antworten auf Fragen zu geben, die uns aus verschiedenen Perspektiven heraus bewegen.

Gleichfalls werden ggf. weitere Probleme aufgezeigt und Fragen formuliert, die am heutigen Tage nicht gelöst bzw. beantwortet werden können und somit als Hausaufgabe mitgenommen werden.

Ich sehe über den heutigen Tag hinaus mit Interesse dem weiteren Verlauf der geplanten Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe entgegen und hoffe, dass bei einem zukünftigen Bundesteilhabegesetz verstärkt die Personenzentrierung in den Blick genommen wird, die zumindest nach dem jetzigen Stand der Diskussion über ein Bundesteilhabegesetz auch das Budget für Arbeit als eine mögliche Alternative zur Werkstattbeschäftigung vorsieht.

Dies ist wiederum ein weiterer Schritt zur Umsetzung der Vorgaben des Artikels 27 der UN-BRK und des Leitbildes Inklusion des LWV Hessen. Ich bedanke mich für Ihre Aufmerksamkeit.

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